独山县的四百亿债务是独此一家吗？ | 新潮沉思录

近期，独山县的一则视频引爆了舆论，由此关于地方债的问题一时之间又再度泛起，成为热点。笔者恰好进行过地方债和地方政府行为的研究，想就此问题探讨一下地方债和地方的发展。

独山的问题，是地方债务危机吗？

一个简单的回答，是。下文展开。

前些年，关于中国的政府债务、地方政府债务一度非常为人所瞩目。海外许多媒体爆炒中国人均负债数额、中国地方政府面临破产问题云云。然而，时间过去了这么多年，中国政府依然好好的，中国地方债、国债问题总体稳定可靠可控，就是不见我们破产。那么，之前所说的，或者说现在所说的独山县债务问题，到底什么才是地方债务危机？

其实说破了也很简单。计算稳定现金流。现金流是否稳定、持续，未来前景展望是否向好，现金流是否能够稳定的偿付债务的本金和利息。如果说一个经济体，无论是国家还是地方政府，本身经济在不断增长，税收稳定，财政规模足以支付偿还本金和利息，手中也有足够覆盖债务的抵押资产，那么就不存在所谓的债务危机。而独山县的情况，恰好是不满足前述条件的。因此，发生在独山的，就是典型的地方债务危机。

为什么独山县发生了这样的债务危机？

在知乎，对独山县的情况讨论已经有许多回答，其中很是有一些真知灼见。然而笔者在此做出一个反直觉的结论，从地方政治运行的角度回答为什么出现了这样的情况：

一些思考指出，根据新闻来看，独山前后的情况是将黑锅都甩在了时任县委书记潘志立身上，似乎其他地方官员都是纯洁无瑕或者白璧微瑕，这是有失公平的，这种思考认为就地方政府运行的实际规则来看，这里肯定充满了上下其手和集体越位，潘志立其人可能不过是一个总体背黑锅而已。

笔者认为，恰恰相反，这样的举债和“大手笔”，潘志立至少应该负有七成以上的责任。

简单地说，是因为当地缺乏制约而非相反的“小鬼太多”，造成了这一结果。

近几十年有一句俗语，“官出数字、数字出官”，说的是官员为了出政绩而拼命堆砌甚至编造数字，而数字好看的人也往往会被提拔，成为更大的官。在这背后，隐藏着我国政治规则的逻辑，提拔主要看政绩，而可以数字化的政绩，往往是最直观、明晰的。

更具体来说，独山的“大手笔”，是一个人政治野心的体现。设立投资平台、决策投巨资、设立开发园区和景区、更改发展规划，这些行为，需要的是人事、财政、经济、组织等方面的配合，更不要说围绕其中的廉政风险，能让纪检部门对此视而不见，在这其中，全县数十万人，唯有一人能有这样的权力。

反过来，其他的县委常委或副县长，大多是某一部分的分管者，没有动机谋求如此规模宏大的“大手笔”政绩，这样的政绩实现后，落不到自己身上。因此，推动者必定是潘志立本人无疑。（按：根据公开新闻，其时的县长同样被调查）

上文讲到了“官出数字，数字出官”，我们再引申一下：某一地方政府，其财力是有限的，如果能通过举债增加手中的财力，就可以做更多的事情，有更高的政绩，有利于官员们在“政治锦标赛”中领先乃至拔得头筹。因此，普遍存在的是，对政绩的追求导致的对财力的追寻，进而举债。这一逻辑在之前数年地方融资平台泛滥时是普遍存在的，通过扩张地方财政的基数，增大本级政府的能力，进而获取政绩。

独山的问题，是单独的吗？

我们介绍了政绩观的基本逻辑后，很容易得出一个结论，那就是几乎所有的地方政府，在我国的政绩考核制度下，都有扩增本级财政规模，增强政府能力，多出政绩的需求。事实上，周雪光曾指出，在某些情况下，我国的地方政府运作结构，极易导致通往集体债务陷阱。不同于科尔奈所指出的那样前苏联时期东欧国家的预算软约束，在市场化运营体系之下，我们存在的一个广泛的“逆向预算软约束”体系。

所谓的“预算软约束”，是科尔奈加以描述东欧国家的计划经济的。一般原则来说，预算的约束，应该是刚性的，牢固的；然而，由于东欧国家执行的国家主导的、一元化的预算体系中，上下级之间的关联关系，导致了预算的刚性执行是不可能的。西方学界称之为“父爱模式”下的预算关系。在实际执行中，预算往往以各种形式被打破、被改变，故而预算的约束不是刚性的，而是软性的，成为预算软约束。

而所谓的“逆向预算软约束”，则描述了这样一种现象：为了尽量扩增本级政府的财政规模，在上级预算约束刚性的情况下，通过表外预算、平台发债、账外运行、乃至从下级汲取财政资源，逆向地突破预算刚性约束，实现了更大的财政规模，以此能够服务更大的政绩目标。我们从生活中观察到的经验可以看到，自2008年以来，对地方政府举债和金融监管的放松，形成了我国规模庞大的“地方债”，以至于前些年有些危言耸听者一度鼓吹“中国债务危机”等不实之词。固然普遍性的债务危机还早得很，但之前地方政府举债缺乏监督和制约，随意性较大，并非是个例。

这样的举债发展，在东部地区能成功吗？

知乎上，有多个答主，以各种形式来阐释举债发展在东部地区的普遍性，以及东部地区的成功经验，并试图以此说明这样的案例在东部地区会有完全相反的结果。事实真的是这样嘛？

我们知道，确实，一个地方的发展，很大程度上决定于本地的自然禀赋和社会结构、人文状态。笔者认为，如果是在一把手潘志立的老家，江苏海安，他是难以轻易举债如此大的规模的。海安县如果想大规模举债，首先要经过其上级南通市的审批，以及江苏省省级金融监管部门的监管，同时，潘志立还需要说服一同工作的海安县同事们，包括县长、常务副县长、县里的老领导，以及其他相关的、具有威望和威信的人。

而在独山县，作为贵州向东部地区引进的优秀干部，潘志立天然带有光环，同时这种光环也在迎合独山人民渴望发展、渴望变革的情绪下，形成了潘志立相对当地其他人难以比拟的威望。根据相关资料，潘志立在到独山后，大抓发展和建设，一时间独山的面貌有了较大的改变，而这样的改变是当地老百姓极为渴望的。因此，在这样的威望的加持下，县里同僚、上级领导面对潘志立时，也都会气短。同样是一把手，独山县的潘志立的实际权力，要远远大于其他地区那些普通的县一把手。

而这样的权力，具有典型的双刃剑的作用。一方面，在一把手的强人意志的推动下，地方的行政效能、工作作风会在短时间内有较大的转变，内部渠道完全对一把手负责，上下互动效率高，沟通快，落实工作快，十分灵敏；但另一方面，在这样的体制机制下，对一把手的要求也非常高，一把手的一举一动都有特殊的影响，这一机制的灵敏度甚至可能到了一把手碰了碰，就在基层刮起一阵风暴的程度，更不要说如果一把手“拍脑袋决策”“拍胸脯保证”“拍屁股走人”，那影响就更加恶劣了。

所以，从这个层面上来说，如果潘志立没有这样的一重光环加持，独山的债务陷阱可能不会跌的这么深。

然而，事实上陷入债务陷阱的，也并非只有独山、或贵州的其他贫困县。近年来，“北大连、南湘潭、西毕节、东镇江”的城投债，评级较低，市场兴趣缺缺，盖因这四地债务规模较大，偿还风险较高。

我们以镇江为例说明，2018年初统计镇江的各级政府部门共计有外债3900亿，而镇江市上年的财政收入不过三百亿，即便加上卖地（土地使用权出让）的收入，也不会超过五百亿。在考虑到市场实际利率的情况下，即便不吃不喝，债务偿还也是一件极为困难的事情。根据相关资料，镇江上报财政部的债务风险化解方案，举措包括加速土地出让、妥善债务打包（压缩利息）、出让部分国有资产等。

有人认为，自2012年起的七年多时间，镇江换了四任一把手，每任领导到任后都想通过举债、大拆大建，以短平快的方式“更上一层楼”，是镇江当地债务危机的根本原因。得益于上级部门更审慎的处理这一债务风波，苏南的债务并未酿成波及较广的危机，然而从这一事例我们可以看出，无论是在东部地区还是在广大的中西部地区，债务危机的风险都是存在的，只是风险的大小不同罢了。

应该如何衡量举债和发展的关系？

既然举债发展，都是具有风险的，那么应该怎样平衡和举债之间的关系呢？笔者亦曾考察多个案例，如近年来被冠以“超级投资银行”这一名号的合肥，以及全国债务水平较高的内斗省，还有内地几个国家中心城市，在这其中笔者发现了一个共同的情况，债务无论是否合理，无论是否规模过大，在发展的势头下，最终一时的债务都归于平静。

换句话说，在江苏省，和内地的大城市，由于通货膨胀和资产增值的情况存在，当地政府举债发展经济，即便一时不慎失控，最终也会随时间将债务自然化解。

在中央政府提出“房住不炒”这一政治纲领前，由于房地产的资产增值速度高于利息，土地使用权作为地方政府手中重要的资产，增长率也高于利息，以土地作为抵押和未来还本付息的凭仗，地方政府的借债额度反而是越来越大了，可以越借越多。同时，地方政府为发展经济所举债，其债务往往形成了资产，许多资产通过调整权属结构和运营模式，以及一段时间的静置，往往自己能走出“债务陷阱”。

21世纪初，国内外学界一度称“中国在大规模制造鬼城，制造债务危机”，来描述全国的“新城建设运动”，其中典型的是郑东新区和鄂尔多斯的康巴什新区，然而如今的郑东新区和康巴什新区，都完全和鬼城沾不上边，随着时间的推移，渺无人烟的新区已经变成的城市真正的延伸，这就更谈不上债务危机了。

这表明，对于地方政府的负债，事实上并不是如某些经济学家所说的那样，是外生的。正相反，地方债务本身是经济运行过程中的内生性特质。他和本地的经济运行情况，金融结构，财政效率高度相关，地方政府天然就会举债。从这个方面来说，地方债不存在绝对意义上的分界线，越过就不合理、不越过就合理。恰恰相反，债务的规模是由当地的社会治理能力、财政效率、举债目的、以及当地发展前景决定的。

独山斥巨资、走网红路线，搞大景观，结果半拉子大景观反而或许制造了更大的舆论冲击效应（这样的舆论冲击恐怕和潘志立当初所设想的完全相反），而镇江等其他地方的债务问题则更加常规，没有太多的骚操作。

或许是这样，导致镇江等地的问题乏人关注，而独山则变成了“网红”。然而时殊事同，庞大的债务形成缘由不论是像独山一样搞网红热点、还是像大连一样拉动固投、亦或是如镇江大拆大建，总之在酿成债务危机上作用是一样的，只是独山更吸引眼球。从这点上说，能否走出债务危机，取决于本地经济发展的“历史进程”，取决于上级是否给予本地更多的关照政策，唯独不取决于项目本身干了什么。

像近来，一些自媒体热传合肥、成都等是“超级投行”，认为他们投资专业、赌对了，可是不要忘了， 成都也投资过“锤子科技”，不要忘了合肥现在看起来赌对了蔚来，但也有城市赌“下周回国”的贾跃亭法拉第，也有如皋赌出“自主制造老头乐”的赛麟汽车。

归根结底，投资本身就极具风险，在结果揭晓以前，外部观察者很难观察到完全而真实的信息，投资自然很有赌博的意味。而随着产业升级和信息化深入发展，产业所需要的投资越来越大了，唯有更大的体量才能更好的避险。

换句话说，在江苏省，在其他体量大的城市，由于通货膨胀和资产增值的情况存在，当地政府举债发展经济，即便一时不慎失控，最终也会随时间将债务自然化解。像镇江和独山，都恰巧是小城市承载了大野心，超载了，只不过两者背靠的区位不同，面临的后果也相差很多。

举债发展的另一个重要原因，则是自分税制改革以来，为更好的控制地方政府，制度设计上人为所形成的财政缺口。也就是，地方的事权多、财权小，中央政府财权多、事权少，这样一来便于对地方的控制，但无形中也促成了地方寻求体系外财力的动机。

因此，自十八大以来，中央有意识的在调整和扭转这种偏差，着力构建起财权事权统一的体系，降低地方的“逆向预算软约束”动机，并从另一方面通过规范城投平台和债务，以及明确地方政府发债债务限额，降低债务危机的风险。

随着中国城市化进程进入后半程，以往那种摊大饼式的城市发展也即将走入尾声。在笔者看来，未来举债发展，如果举措不当，不但得不到设想的回报，恐怕就连以前那样“静置然而后等升值”这样的解套方式也会变得不可取。毕竟，那个大拆大建的时代过去了。

“在当前世界保护主义上升、世界经济低迷、全球市场萎缩的外部环境下，充分发挥国内超大规模市场优势，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环互相促进的新发展格局，提升产业链供应链现代化水平，大力推动科技创新，加快关键核心技术攻关，打造未来发展新优势。”