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课程节选《广义财政论之制度成本边际》
34每个国家都要维持一个秩序。这个秩序包括了捍卫国家的主权，不允许别的国家侵略它。同时呢，这个确保国内的秩序。确保一个国家的秩序，就需要有一个强而有力的政府，这个强而有力的政府呢，意味着一笔公共开支，就是财政支出。那么，这个财政支出，通常我们就把它定义为：制度成本。就是我们要为一个秩序去买单。制度成本呢，我们给它一个基本的定义。
35什么是制度成本呢？就是为了维护社会秩序，而由社会承担的公共开支。它是一个比较广义的概念：公共开支。我为什么不把它直接定义为一个财政支出呢？因为名义上的财政支出，有的时候不能涵盖所有的公共开支，不能涵盖所有的公共开支。制度成本必须有它的边际。一个合理的边际，它既能够让政府完成它的使命，又不使政府过于庞大，消耗社会资源。那么它制度成本就需要一个边际的概念，就是它的最佳状态是什么。就是一个社会要多大的成本是最合理的，最好的。
36一个国家制度成本的讨论，它意味着我们对政府规模的讨论，对军队规模的讨论，对社会保障的讨论，对政府投资的讨论。每一样东西，它应该是一个什么样的规模，什么样的比重，它决定了这个国家的治理水平。在某种意义上，它也标志了这个国家的文明程度。一个伟大的国家，一个优秀的民族，是能够有效管理和控制制度成本的。如果你发现某个国家没有能力控制制度成本，那么这个国家肯定走向衰落。
37这个久远的例子，我们可以说苏联。再久远的例子可以说，希特勒治下的德国，它的制度成本呢，都超过了百分之八十了。就是它整个政府的公共开支占GDP的接近百分之八十。所以它已经不正常了，所以它没有办法可持续，就出问题了。在当代呢，也有很多制度成本失控的案例。我们说欧洲吧,欧洲的公共开支，就是财政支出占GDP的比重都偏高。
38欧洲二十八国的财政支出，它们平均水平占GDP的平均水平是41.4%吧。其中像法国这样的国家已经达到了50% 。就是GDP的50% 用来变成公共开支了。所以,在投入社会再生产的那部分钱是越来越少了。它这个经济的增长的动能就不够好，不够活跃。所以老欧洲处在一种增长乏力的水平。因为它们很多国家的公共财政支出占GDP的比重都偏高。美国好很多，美国现在应该是 31%-32% 这个水平。
39所以在讨论一个国家治理的时候，我们把数字摊开看呢，就知道它的情况了。美国经济之所以能维持比较高的动能，是因为它的公用开支,相对而言，控制的比较好。因为一百年前吧，就是1910年代，美国的公共开支，就是美国财政支出,，占GDP的比重是10% 这个水平。罗斯福新政之后，罗斯福为了刺激经济，他开始加大政府的开支。那么它的这个公共开支呢，上升到20% 以上的水平。现在是31%-32% 这样一个水平，嗯，相对比较而。
40就是相比较而言，它的这个总的开支占GDP的比重，好一些。比欧洲稍微好一些。那么我们中国是个什么水平呢？ 我们中国呢，理论上是29% ，比美国低，其实也不低了。我们其实在相当长的一个历史过程中，我们都是在20% 以下。中国经济高速增长，有它的原因的：就是我们的公共开支一直控制在20%以下。就是说，我们财政支出占GDP的比重很低。主要的资源，留给社会去自由发挥了，自由发展了，所以才有那么好的成绩。但我们这几年公共开支上来了，而且上的速度非常之快！
41比较麻烦的是什么呢，就是我们的可统计的这个财政支出是29%，但我个人不这样认为。我个人将一些未纳入这个公共开支的部分，如果全部纳入进去的话，我们的水平应该接近法国的水平。在50%左右啊，远远高于美国，也远远高于欧洲。为什么呢，因为我们中国的政府和其他国家的政府不是很一样。政府除了维持秩序之外，政府比较大幅度地参加了经济建设。里面的一些账不太容易算清楚，不太容易算清楚。
42另外呢，由于中国是一个没有直接税的国家。中国在维护公务员体系的这个，这个维护公务员体系秩序的时候，我们采用的是一种比较古老的方法，就是我们采用的是这个，中纪委的方法，监察部的方法。这使得中国隐形的制度成本呢是非常大，而且看不到，就是你无法统计，看不到，但这个水平是很高很高的，就是隐形的公共开支是非常高的。当然以后我们税政改革之后，这一块是可以压下来的。那么我们可以说，中国这三十水平就是名义上的三十。外边还有两个十。一个是与经济建设相关联的部分，一个是非正常的部分——黑色的部分。
43中国的制度成本问题，有没有导致中国出现经济上的现象呢？有的，我们注意到东北病，东北病是明显的在东北区域制度成本失控的一个结果。任何一个地方一旦出现制度成本失控，它经济基本上是要倒掉的，东北的问题，如果用财政学来解释非常简单，就是制度成本的失控了。它是一种非常糟糕非常严重的失控，就是，不光是行政费用，行政体系的费用偏高了。
44而且呢，它所劳动模式承担的社会保障的负担非常之重。同时呢，由于政府深度地介入经济，政府深度地介入经济，也使得，就是政府在属于公共开支的领域里边，就是占据了一个相当大的比重，远远超过南方其他的地方，所以东北的问题，就开始严重了。我们提出过解决东北问题的思路。其实东北可以并省，三省并作一省，就是三省并作一省，撤市，就是中央，东北省，直接就是县，不要市了，如果能够改革的话，在现在数字经济数字时代其实东北可以做为一个案例来改。
45那么它大幅度压缩的制度成本会重新重返社会，形成投资、消费。可以整个经济会迅速的出现恢复的局面。如果不下这个决心，用其他方式来解决东北问题。比如说加大投入，加大中央投入，这些方法。他会毫不犹豫，毫无疑问会被新增的制度成本通通吞噬掉。事实上，东北病十年治不了，原因就在这个地方。制度成本这个问题，其实在我国已经开始显现。因为东北病出关了，现在整个华北也在东北化。整个华北地区。以前山东的经济非常好。
46以前山东的、河北的经济都非常好。这两年，我们看到整个大的华北地区开始出现东北化的问题了。东北病出来了，就是这个制度成本呢，还是在处于失控的状态，就是我们不太好办，现在就是如何去处理这个制度成本呢？现在难度是比较高的，我们在控制这个地方财政的时候，我们一直配套的行政体制改革没有及时跟上。就是行政体制改革和财政改革，呃，没有达到一种高度融合和配套的这样一个过程。另外好像改的积极性也不是很大，所以处在一种胶着的状况。
47制度成本里边呢，除了它有一个总量的边际，就是整个制度成本占国民收入的比重。这是一个总量的边际，还有一个结构性的边际，结构性的边际呢就很重要了。因为你一看结构性边际，其实美国的问题就呼之欲出了。我们说一下美国的公共开支的结构。美国的联邦的公共开支的结构，就是它三十八。三十八的比重用于社会保障。二十七用于医疗，二十一用于军费，百分之八用于支付这个利息，支付它们。
48百分之八呀，用于支付国债利息，二十二万亿美元，这个量太大了。社保加上医疗，这已经是六十五去了，它们就六十五了，加上军费，这就八十六了，再加上那个利息，就九十多了。其实，美国政府行政上的开支还是很节约的，它也没钱去做其它该做的事情。修桥铺路啊，基础设施啊，没钱了。美国这个非常畸形的这种公共开支结构呢，已经持续了很久了。
49我一直连读美国的预算，读了二十五年了，我看着它结构一步步走向扭曲。而且每一次改革。不管是社保方面的改革，还是医疗的改革，还是军费方面的改革，都不到位。克林顿时期曾经有一些好转，但整个的根本性的改革是没有到位的。没有做出来，呃，同时呢，也面临着由于结构性改革不到位，它也面临着巨大的风险，巨大的风险和压力，什么样的风险和压力呢。
50我们可以设想一下子，如果美元不维持一个非常强悍的购买力，就是美元汇率保持一个非常强悍的这个水平。如果因为它大部分的东西不制造了。如果这些向美国出口商品的国家，主要是中国，如果在贸易战的这个基础上，真的开始实施反向的金融战。比如说美元出现贬值或者大幅度贬值，美国这个经济体系真的是无法承受，会崩掉的会崩掉的。因为美国现在根本无法用正常的税收来覆盖它的债务本息，它必须要新增赤字，新增借款来完成还本付息的过程，已经处在一个高危的状态了。
51我们总是对民主有一些不切实际的想象，会把它觉得很好。民主在很多方面是好的，但在很多方面它也是有负面问题的。比如说像高度民主的西方国家，包括美国，它必须跟它的选举周期相结合，它们没办法形成长达10年、20年、30年、50年甚至100年的国家战略。可能外交战略上可以形成，但国内治理，结构性的治理战略很难形成。
52解决国内结构性问题的这种战略和方法很难形成。因为选举的时候更多的是承诺，不然的话，社保和医疗怎么能膨胀到这样一个边际呢？就是非常麻烦、非常严重的一个程度了。我举个例子吧，美国人人均的GDP，国民收入是六万美金。
53美国的人均GDP，国民收入是六万美金，中国是一万美金。美国的这个人均GDP六万美金里边，有一万美金是干什么的呢？是治病的。也就是说，他用中国人的这一万美金全拿去治病的。那么这样治病，他的预期寿命增加了吗？没有。那我们只有一万美金，那我们的医疗水平会比美国低很多很多吗？从预期寿命的角度来看，不但不低，甚至可能还在赶超它了。所以从财政的角度来看，从财政分析的角度来看，美国的经济结构是出了严重问题的。
54我们总是在分析，总是看到了一个国家治理上好的一面，我们有的时候很难看到一些国家治理结构上的深刻矛盾和问题。像美国这样的国家，就是存在着一系列这样严重的问题。我们刚才说是医疗，特别是整个医疗体系的建设、医疗的保障等，确实是问题非常非常严重。要知道美国人一万美金用在医疗，而这一万美金大部分花在美国人临死的治疗上面，就是濒死的治疗。
55我们不是说一个人在最后生命晚期弥留的时候，不需要人道主义的关怀，我不这样认为。但往往在挽救生命这个过程中，是花钱花得最大的，而它的意义，它是不是需要用透支一个国家的未来和发展的角度来讨论这个问题，就变成了一个非常复杂的哲学问题、社会学问题、人权问题，讨论到这个的时候，其实好多事情就没有办法往下去了。所以显然美式的民主无法解决美国的财政结构严重失衡的问题。
56今天有朋友推荐了一段视频，大家可以看看。这段视频是很重要的，就是美国有250万罪犯在监狱里边，占全球罪犯的四分之一。有50万狱警，就是专门看罪犯的。要知道这250万应该是精壮劳动力，他们不但不能精壮劳动力，他们还要去坐牢，还需要增添50万狱警，还增添那么多的社会负担。当然了，很多的罪犯可能也从事生产劳动，监狱里的生产劳动，但这毕竟是人力资源的一种浪费，而且美国犯罪率如此之高。美国的状况。
57当我们了解美国这个国家的时候，我们很惊讶于它的社会治理。就是灯塔国的社会治理，无论是作为一个财政学家，从财政角度去看；还是一个社会学家，从社会角度去看，都存在严重问题。所以当他们对中国、中国香港或者是中国的一些民族区域进行指手画脚的时候，其实，我个人认为，我们其实也可以同样对他们提出一些批评的。在某种意义上，其实美国人做的并不人道，并不民主，在道义上也说不过去的。
58这两天法国在游行罢工。法国的公共开支已经占国民收入，占GDP的50%了,但是人民群众还是一堆的不满意，还是要上街的。法国的情况有点特殊,法国是种族矛盾和阶级矛盾交织在一起了，就是种族问题和阶级问题交织在一起。而且以现在法国的政治结构处理这些问题难度极高，非常困难。它不是出一两个伟大政治家就可以把问题解决了的,难度非常之高。
59相比较而言，中国还处于问题累加的阶段，我们还不是问题充分暴露的阶段，是问题累加。不过我们对自己的财政问题也要高度的警觉，就是我们要非常非常好的处理好制度成本的边际问题。中国的两个边际，一个边际是总公共支出占国民收入的比重这块，名义的部分其实是可以的，29，这是个不错的一个数字，但名义以外的部分必须大幅度的压缩。就是我们还是要控制在30，不管名义的还是非名义的，都要控制在30这个水平。
60同时，中国的公共开支的结构，我个人认为，现在在全世界可能是一个相对理想的模型。虽然我们的社会保障上升得很快，但我们社会保障的比重是低的；我们的医疗上得很快，但我们医疗的比重也是低的。而我们的教育开支是全世界最高的，我们的公共基础设施投资是全世界最高的，这两条，的确是很牛的。就是它确保了我们优质劳动力源源不断的提供，它确保了由于我们大规模的基建，就是我们交通的建设、通讯的建设等大规模的基建，导致中国的这种物质积累的水平是非常好的、非常高的。
61这里边我想说一点关于基建方面的事情，就是很多人对中国这二十年的经济高速增长正反两方面的评价都有，包括对房地产的评价。我个人认为，在一个特定历史时期我们集中钢筋水泥，去把一些一百年的问题解决了，比如说修桥铺路、比如说盖房子，我们把这个比较大麻烦的事情，前期先解决了，对后边人口老龄化以后的问题创造了一个物理基础，或者是叫物质基础。有些事情，我觉得我们在思考问题的时候，中国人的逻辑还是对的。
62我们人口增长很快就进入到平均值了，我们好像是一点零一，就是我们还没有进入到负值，好像日本、韩国已经进入到负值了，那我们很快要进入到这个阶段。进入到这个阶段我们中位数的年龄会逼近五十岁，那个时候我们的公路、住房这些基础性的东西（也就是）物理性的建设就已经做完了。那么我们的资源就可以投入到社会保障和医疗方面，这样的话我们可能会进入到另外一个状态。总之，我们也是面临这个剧烈的改革和转折的这个关头。就是我们看到了欧洲和美国的问题，我们也要看到我们自身的问题。
63如果说中美存在博弈的话，激烈的博弈的话，真正博弈的点既不是贸易战，也不是金融战，也不是科技战，甚至不是政治上的新冷战，而是哪个国家国内的结构性调整率先完成，就是内部改革率先完成，谁能率先完成自身内部的改革，谁将拥有未来。其实表面上看是美元和人民币在较力，就是看看咱们的人民币信用能不能延伸出国，出国门，人民币国际化，并且人民币是否是一个坚挺的货币。能否维持人民币的坚挺
64靠什么呢，真的是要靠我们坚定不移的财政改革，其中最主要的是靠税政改革。其实财政改革里面包含了两层意思，一个就是制度成本的收缩，控制制度成本；一个就是内部结构的调整，通过直接税进行内部结构的调整。如果我们能够很好的控制制度成本的边际，那么我们就容易、就可以比较好的管理好人民币的购买力，或者说控制好人民币购买力，就是不让人民币贬值的，就是人民币的真实购买力必须强大。如果这件事情解决的好，那么在今后两三年之内，其实中美之间的较量就已经可以见分晓。
65我们有一些想法。因为咱们这个课程不是用来做经济学研究的，我们这个课程是提供一些看法，提供一些分析工具，我们主要是对重要的国家、对重要国家的货币、对重要国家这些货币计价的资产有一个理解就够了，我们不去探讨更深刻的经济学的意义。这里边有些话可以说一下，作为一个结论性的东西，作为一种提醒，比如说对制度成本边际的想定、对制度成本边际的一种规划，其实是非常非常重要的。
66我们必须在一个特定的时段要控制总制度成本。什么意思呢？就是我们的公共开支占国民收入的比重在一个特定的时间，必须严格给以控制。比如说我们在二零四九年之前我们应该控制到一个什么规模？比如说我们控制在百分之三十、三十五吧，比如百分之三十五的规模，要有一个想法的，要有控制的。控制这个规模实际上意味着官员和劳动者比例需要得到控制，有一个合适规模的政府，这个是非常重要的。
67同时我们对社会保障的这个边际的控制，就是我们社保做到什么程度，这个非常非常重要。就是我们在特定的发展阶段我们的社保水平达到一个什么样的程度，既不能超越了国力，也不能让老百姓生活得不到改善；既要让老百姓生活的安逸又不能损耗生产力发展的水平，就是我们还要维持一个较高的经济增长水平，这里边就是一些关系的处理，以前毛泽东写过的《论十大关系》。如果社保的边际、医保的边际能够很好的控制的话，我们不会再重复美国的错误，那么我们还可以维持高速（增长）。
68我们不犯美国那种错误的话，我们确定的讲是维持在百分之五以上的经济高速增长是一点问题都没有的。另外，就是有一条，其实这个事情是争议非常大的，就是关于政府参与经济的边际，就是规模或者程度。政府应不应该深度的介入到经济活动中呢？其实这是我们中国模式里边的一个重要的内容，或者是中国经济发展的一个重要支点，就是我们相当一部分的地方政府实际上是公司化的，就是他对经济的发展起到了非常积极的作用。但什么事情都是双刃剑。
69如果政府介入经济行为的边际不受控制的话，可能会导致与民间资本或者是与社会争夺资源。历史的看政府深度介入经济总的来说是不好的，是有害的。在特定历史阶段，由于民间机构还没有那么强大，没有那个能力，也没有那么多的人才，政府介入是有一定合理性的，有它历史存在的合理性。但在特定的时段，当民间的资本、民间的人才都具备了条件的时候，政府要努力的收缩自己经济行为的边际，要控制自己介入经济的欲望。
70因为我们在计算中国的制度成本的时候，就多出来这一块，就是有一个政府的经济行为，在这个公共开支里面的比重的问题。这个问题其实在东北病上面已经表达的非常充分了，就是我们必须要高度警觉这个问题了，要比较好的完成对这个事情的控制。
71 对制度成本边际控制的意义，我就不说了，因为我想，我们不做理论研究嘛，我们只是知道一个概念就行了，就是我们在思考中国也好，思考其他国家的时候，你脑子里边会有一个概念叫制度成本，制度成本边际，制度成本边际是广义财政论里边的一个非常重要的内容，它也是我们测度一个政府，是不是一个优秀的政府啊，是不是一个有效的政府，是一个非常重要的一个观察指标，同时呢，我们对于一个经济体系的评价，特别是一个长期评价，这个制度成本就变得非常重要了，因为我们两个结构和两个边际，一个是它在国民收入总的边际。
72 在国民收入中的总量中的一个比重，和它公共支出的内部的结构，每一项单项指标的结构，一个边际，我们大体上能看出这个国家的一个状态，我们刚才分析了中国，也分析了一部分的美国，大概有一个基本的概念吧。